Corte dei Conti nessuna distinzione tra vincolo di cassa e vincolo di competenza per le entrate a destinazione vincolata con utilizzi alternativi

Corte dei Conti nessuna distinzione tra vincolo di cassa e vincolo di competenza per le entrate a destinazione vincolata con utilizzi alternativi

I vincoli di destinzione nella prassi degli enti Locali

Nel corso dell’evento formativo tenuto presso l’Ordine dei Dottori Commercialisti ed esperti Contabili di Cosenza in data 17/11/2023, venne tenuto un intervento sulla materia dei vincoli di destinazione nella prassi di revisione degli enti Locali e nella giurisprudenza della Corte dei Conti.

In quella sede venivano prospettate le numerose prassi rinvenute, sia nel corso della propria attività di revisione degli enti Locali, sia nella letteratura e nella giurisprudenza.

Giurisprudenza Corte dei Conti

In particolare, nella giurisprudenza della Corte dei Conti quello del vincolo di destinazione è sempre stato un tema di grande rilevanza, emerso nel momento stesso di transizione tra la vecchia e la nuova disciplina, riguarda le entrate vincolate, con particolare riferimento alla gestione di cassa e ai riflessi sul risultato di amministrazione. Profili che, in ultima analisi, incidono sulla nodale questione della corretta rappresentazione della situazione finanziaria dell’ente e della salvaguardia degli equilibri di bilancio (vedasi la Deliberazione n. 31/SEZAUT/2015/INPR).

L’importanza del tema era peraltro confermata dall’iniziativa della sezione regionale di Controllo della Corte dei Conti della regione Emilia Romagna, che a marzo 2022 avviava una indagine sull’applicazione dei principi contabili in ordine alla verifica della consistenza della cassa (e del fondo rischi da contenzioso), richiamando che gli scostamenti dai principi del d.lgs. n. 118 del 2011 in tema di armonizzazione dei conti pubblici non costituiscono solamente un vizio formale dell’esposizione contabile, ma risultano strumentali ad una manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri del bilancio (…) presidiati dall’art. 81 Cost. La manovra elusiva consiste essenzialmente nel programmare una spesa superiore a quella consentita dalle risorse disponibili nell’esercizio finanziario (Deliberazione 2 marzo 2022 n. 27/2022/INPR).

All’esito di tale indagine conoscitiva, la Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti per l’Emilia Romagna richiamava nella deliberazione 149/2023/VSC quanto segue:

Ruolo dell’organo di revisione

“Fondamentale in questo quadro è pertanto la verifica (così come la puntuale definizione delle modalità relative) da parte dell’organo di revisione del Fondo cassa. Ai sensi dell’art. 223 del TUEL “l’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente provvede con cadenza trimestrale alla verifica ordinaria di cassa, alla verifica della gestione del servizio di tesoreria e di quello degli altri agenti contabili di cui all’articolo 233.

Nella fattispecie attinente la verifica di cassa, l’analisi campionaria non può trovare, naturaliter, alcun spazio: essa appartiene alla scienza dell’organo di revisione che è chiamato dall’ordinamento ad una verifica (e non a una mera espressione di un giudizio) a cadenza trimestrale (art. 223 e 224 del TUEL)

La Sezione sottolinea altresì l’importanza della corretta rilevazione delle giacenze vincolate in occasione delle verifiche trimestrali compiute dall’Organo di revisione, al quale fa carico di segnalare espressamente nei verbali anche l’eventuale carenza della relativa rappresentazione contabile, nonché delle movimentazioni (prelievi, ricostituzioni) anche in caso negativo che attengono alle poste anzidette.”

Deferimento della questione alla Sezione Autonomie

Tuttavia la prassi contabile degli enti Locali non è finora stata omogenea per come si potrebbe dedurre dalle determinazioni della Corte dei Conti fin qui analizzate. E infatti, un’altra sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, quella per la Toscana, ha inteso rimettere, con Deliberazione n. 137/2023/QMIG, gli atti al Presidente della Corte dei conti ai fini della valutazione dell’opportunità di deferire alle Sezioni Riunite in sede di controllo, ai sensi dell’art. 17, comma 31, decreto-legge 1 luglio 2009 n. 78, ovvero alla Sezione delle autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012 n. 174, la seguente questione di massima di particolare rilevanza avente carattere di interesse generale:

“se debbano ritenersi vincolate per cassa solo le risorse il cui utilizzo non preveda in capo all’Ente alcuna discrezionalità circa l’individuazione delle finalità da perseguire, e sia eventualmente associato ad un obbligo di effettuare la spesa entro un determinato lasso temporale”; allo stesso tempo chiede di definire se, tra le entrate vincolate per cassa, rientrino le fattispecie esaminate nella parte in diritto.

Deliberazione n. 17/SEZAUT/2023/QMIG

Sulla questione si è quindi espressa in data 20 novembre 2023 la Sezione Autonomie della Corte dei Conti con la Deliberazione n. 17/SEZAUT/2023/QMIG, per affermare il seguente principio:

«Nelle ipotesi di entrate vincolate dalla legge o dai principi contabili alla effettuazione di una spesa, il vincolo di destinazione specifico, rilevante sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, in assenza di indicazioni puntuali o univoche da parte della legge o dei principi contabili, si concretizza con l’approvazione dei previsti strumenti di programmazione che operino la scelta tra destinazioni talora eterogenee o alternative. Le entrate indicate dalla Sezione remittente si considerano vincolate nei termini di cui in motivazione»

Di fatto, per come può leggersi in motivazione, quando la legge prevede un vincolo di destinazione, lo stesso deve considerarsi sempre sia di competenza che di cassa. Anche quando la legge prevede un uso alternativo, come per le entrate da sanzioni stradali o atti abilitativi edilizi. Infatti, l’uso alternativo è demandato agli atti di programmazione dell’Ente Locale che, una volta assunto, produce lo stesso effetto che una certa prassi ha inteso fino ad ora rinvenire per le sole entrate a destinazione specifica.

Conseguenze

“In un contesto di finanza ancora in gran parte derivata, ed a legislazione invariata, le conseguenze della prospettata soluzione possono non essere irrilevanti sia sotto il profilo dell’irrigidimento della gestione di cassa che in considerazione delle difficoltà operative nella fase della programmazione, gestione e rendicontazione delle risorse.

Va tuttavia fatto rilevare come il riconoscimento del vincolo di cassa si renda funzionale a corroborare la effettiva attuazione delle finalità perseguite dalle norme e fatte proprie dagli enti locali, in quanto assicura la disponibilità delle necessarie risorse per far fronte prontamente agli interventi programmati.

Il libero utilizzo per cassa di risorse che andrebbero vincolate, negli enti in crisi di liquidità, determinerebbe di contro la concreta probabilità di pretermissione o, nei casi più critici, di impossibilità a dar corso a pagamenti di spese vincolate e scadute con evidente frustrazione della voluntas legis.”

Conclusioni

In conclusione, è ben consapevole la sezione Autonomie della Corte dei Conti che l’applicazione rigorosa del vincolo di destinazione, sia per competenza che per cassa, può indurre a problema pratici applicativi non irrilevanti. Purtuttavia, ribadisce pure la Corte dei Conti che la funzione dei vincoli di destinazione è di tale importanza, che le prassi diffuse di eluderne la portata sostenendone la differenziazione tra vincolo di cassa e vincolo di competenza non possono che essere contrastate dalle sezioni di controllo della magistratura contabile.

Dr. Saverio Carlo Greco

Revisore Enti Locali

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